Mediji

Predlog ZVO-2: Temeljita preobrazba sistema proizvajalčeve razširjene odgovornosti in problematika odpadne embalaže

Predlog Zakona o varstvu okolja (ZVO-2), ki ga je vlada potrdila 4. novembra, uvaja enotne zahteve za delovanje organizacij, preko katerih proizvajalci kolektivno izpolnjujejo obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti (PRO). V Sloveniji je več skupin proizvodov, za katere ta proizvajalčeva razširjena odgovornost velja. Največ težav povzroča del toka odpadne embalaže, ki kot odpadek pristane na komunalnih dvoriščih. Odpadna embalaža kot celota pa je sestavljena iz več različnih odpadnih tokov glede na vrsto materialov, njihovo nastajanje in s tem tudi kakovost in stroške ravnanja/upravljanja. Skrb proizvodnega dela gospodarstva je, da bodo pod enak režim določevanja stroškov zapadli različni, tudi neprimerljivi tokovi materialov. Predlog zakona  namreč predvideva predvsem plačilo stroškov glede na masne deleže embalaže materialov, danih na trg v koledarskem letu, kjer ni jasna tudi njihova reciklabilnost. Določene minimalne zahteve za organizacije kolektivnega zagotavljanja proizvajalčeve odgovornosti zapoveduje skupna evropska zakonodaja, zato je Gospodarska zbornica Slovenije glede predloga pridobila neodvisno pravno mnenje Inštituta za primerjalno pravo (IPP-PF).

Najbolj očitna pomanjkljivost za ustrezno transparentno ureditev, na katero v svojem pravnem mnenju opozarja Inštitut za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti v Ljubljana, je odsotnost določil glede statusno pravne narave organizacije, njenega delovanja, korporativnega upravljanja in odgovornosti tako ustanoviteljev kot upravljavske strukture organizacije. Izpostavlja tudi vprašanje, ali bo organizacija, ki deluje v centraliziranem kvazi-monopolnem okviru, ki nima ne dejanskih ne potencialnih konkurentov (51 % celotne količine odpadkov), prestala skladnost preverjanja po določbah 101. in 102. člena Pogodbe o delovanju EU. Kot problematično označuje tudi izbiro podizvajalcev z javnim pozivom, ki ni bolj natančno opisan. Tu manjka jasen izčiščen urejen sistem, določen že v zakonu.

Proizvajalčeva razširjena odgovornost je okoljska strategija, ki proizvajalcem izdelkov, praviloma široke potrošnje, nalaga finančne in/ali organizacijske obveznosti ravnanja z odpadki potem, ko jih potrošniki zavržemo. Proizvajalci te obveznosti največkrat izpolnjujejo kolektivno v okviru posebnih organizacij.  Ponekod se je za posamezno vrsto odpadka oblikovala konkurenca med tovrstnimi organizacijami, drugod je te obveznosti prevzemala ena organizaciji za posamezen odpadni tok. V posameznih državah, tudi pri nas, hkrati delujejo konkurenčni in monopolni sistemi teh organizacij, glede na odpadni tok in njegovih značilnosti.

Predlog ZVO-2 sedaj določa eno organizacijo za en tok odpadkov, neprofitno poslovanje organizacije, ki naj bi jo ustanovili proizvajalci.  Ob tem večina proizvajalcev ne bodo imeli lastninske deleže in bodo  imeli status pridruženih proizvajalcev.

Proizvodni, industrijski del gospodarstva, ki ustvarja pomemben delež slovenskega BDP, poudarja, da je odpadna embalaža na dvoriščih podjetij urejena in ni problematična. Tok teh materialov po kakovosti in dinamiki nastajanja ni enak toku komunalnih odpadkov. Podjetja so v sodelovanju z obstoječimi družbami za ravnanje z odpadno embalažo (DROE) v zadnjih petnajstih letih na dvoriščih izpilila sisteme ločenega zbiranja odpadnih embalažnih materialov, ki glede na svojo kakovost in čistočo potujejo naprej v neposredno snovno predelavo. Količinsko ta tok predstavlja okoli polovico embalaže, ki prihaja na slovenski trg. Ob predpostavki, da bo oblikovana ena družba za en tok odpadkov, je bila izražena skrb, da bo vzpostavljen enoten režim z vidika upravljanja in stroškov. Predlog ZVO-2 namreč spregleda reciklabilnost materialov in predvideva plačilo stroškov glede na masne deleže embalaže materialov danih na trg v koledarskem letu.

Vzporedno Družbe za ravnanje z odpadno embalažo (DROE) ves ta čas opozarjajo, da do anomalij prihaja zaradi neustrezne zakonodaje in bodo nepravilnosti končno odpravljene z izdajo ustreznih okoljevarstvenih dovoljenj na osnovi novele ZVO-1J, letos sprejete nove Uredbe o embalaži in odpadni embalaži in izdajo ustreznih okoljevarstvenih dovoljenj. DROE še vedno čakajo na izdajo novih okoljevarstvenih dovoljenj in zatrjujejo, da bo z njihovo pravnomočnostjo sistem končno pravno urejen tako, da do kopičenja odpadne embalaže pri komunalnih družbah ne bo več prihajalo.

Izkušnje kažejo, da je sistem PRO za embalažo in odpadno embalažo izredno zapleten, saj je sestavljen tako iz različnih deležnikov kot materialnih tokov in tokov izdelkov znotraj teh materialnih tokov, kar vpliva na potrebe in interese deležnikov. Problem večplasten, predlagane rešitve pa tudi nasprotujoče, je vodstvo GZS zaprosilo za neodvisno mnenje glede predloga ureditve sistemov PRO v ZVO-2 z vidika zahtev skupnega širšega evropskega pravnega reda, tudi konkurenčnega. Mnenje o ureditvi delovanja organizacij za upravljanje kolektivnega sistema za razširjeno proizvajalčevo odgovornost v ZVO-2 (neprofitni centralizirani sistem z eno organizacijo) je po naročilu GZS pripravil Inštitut za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani (IPP-PF).

Izvlečki iz pravnega mnenja

Sistemi so zelo različni in primerjalne študije mednarodnih organizacij poudarjajo potrebo po fleksibilnosti sistemov razširjene proizvajalčeve odgovornosti glede na zgodovinsko konfiguracijo sistemov v posamezni državi in vrsto izdelka. Kolikor so države članice takšne sisteme vzpostavile, je mogoče v Evropski uniji identificirati tako centralizirane sisteme kot tudi sisteme konkurence med več organizacijami, ki izvajajo oziroma upravljajo kolektivne sisteme ROP (t. i. producer responsibility organisations – PRO).

Ključno za delovanje teh organizacij je kakovosten, jasen in stabilen zakonodajni okvir ter učinkovito izvajanje pravil in nadzor s sankcijami.

Obrazložitev ZVO-2 ne ponuja izčiščene, z ekonomskimi analizami podprte primerjalne analize prednosti in slabosti konkurenčnega sistema z več organizacijami na eni in monopolnega (centraliziranega) sistema na drugi strani in njunih učinkov glede na stanje v Sloveniji. Predlagatelj spregleda dejstvo, da večina analiz jasno izpričuje, da ni empiričnih podatkov, na podlagi katerih bi lahko zares dokazovali absolutno ustreznost enega sistema nad drugim.

Pripravljavci ocene so poudarili popolno netransparentnost priprave predloga ZVO-2. Na spletu je več različic, ki so bile v preteklih mesecih dodelovane, vendar so še vedno pomanjkljive in mestoma nejasne. Analiza različic kaže, da predlagatelj nima jasnega koncepta ureditve organizacije PRO ter argumentov zanj.

IPP-PF opozarja, da predlog ureditve proizvajalčeve razširjene odgovornosti odpira vprašanje pravne narave organizacije PRO. Iz predloga ni jasno razvidno, kakšno bo notranje delovanje organizacije, kako se financirajo njeni organi vodenja in nadzora. Manjka jasna in določna ureditev statusno pravne oblike organizacije, njeno upravljanje, odgovornosti njenih članov in poslovodstva. Tudi morebitna rešitev v obliki GIZ odpira določena vprašanja –  v odsotnosti drugačnega pogodbenega dogovora namreč vsi ustanovitelji solidarno in z vsem svojim premoženjem odgovarjajo za vse obveznosti združenja.

Avtorja študije opozarjata tudi na splošno problematiko nepridobitne narave organizacije, saj je vedenje takih organizacij lahko pogosto usmerjeno k nepotrebnemu povečevanju svoje dejanske velikosti oziroma višanju sredstev, ki so jim dodeljena. Takšna strategija je pogosto namenjena višanju dohodkov in prestiža oziroma položaja poslovodnih organov neprofitnih organizacij, vse navedeno pa rezultira v neučinkovitostih.

Analiza izpostavlja tudi korelacijo med nepridobitno naravo organizacije, njenim centralnim (monopolnim) statusom in posledično nizko ravnijo truda, ki ga člani upravljavske strukture takšne organizacije vlagajo v opravljanje svojih funkcij.

Fotogalerija





 

Prijava na E-novice

Bodite obveščeni o aktualnem dogajanju.